2024年8月17日，由中国法学会行政法学研究会主办、中国政法大学法治政府研究院承办的第二届“行政规范性文件法治化与高质量建设”研讨会在北京顺利召开。来自全国人大常委会法工委、最高人民法院、司法部、自然资源部、住房和城乡建设部、文旅部、中国法学会、上海市人民政府办公厅、北京市司法局、甘肃省司法厅、广西壮族自治区司法厅、浙江省司法厅、安徽省司法厅、山东省司法厅、辽宁省司法厅、河北省司法厅、四川省司法厅、湖北省武汉市司法局、广东省广州市司法局、山东省济宁市司法局、四川省南充市司法局、辽宁省大连市司法局、湖北省十堰市司法局、河南省南阳市司法局、北京市第一中级人民法院、北京市教育委员会、北京市财政局、清华大学、中国政法大学、吉林大学、上海交通大学、浙江大学、西南政法大学、北京外国语大学、北京航空航天大学、郑州大学、南京工业大学、浙江财经大学、甘肃政法大学、西北政法大学、武汉理工大学、延边大学、河南师范大学、内蒙古财经大学、浙江警官职业学院、北京市观韬律师事务所、北京金诚同达（上海）律师事务所、北京大成（武汉）律师事务所、《中国法律评论》杂志社、中国法制出版社、中国司法大数据研究院、法治教育网、北大软件等单位的100余位专家学者出席了本次会议。

会议第一阶段为开幕式，由中国政法大学法治政府研究院院长赵鹏教授主持。中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会名誉会长应松年教授出席。中共北京市怀柔区委员会书记、怀柔科学城党工委书记郭延红代表怀柔区委区政府对本届研讨会的成功举办表示热烈祝贺，指出怀柔区将以此次研讨会为契机，吸取专家学者们的意见建议，学习各地的先进做法，进一步提升行政规范性文件法治化水平，努力建设更高水平的法治怀柔。

（中国政法大学法治政府研究院院长赵鹏教授）

（中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会名誉会长应松年教授）

（中共北京市怀柔区委员会书记、怀柔科学城党工委书记郭延红）

中国法学会副会长、中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学校长马怀德教授首先代表中国政法大学和中国法学会行政法学研究会对与会专家学者的到来表示衷心的感谢。马怀德教授指出，行政规范性文件对社会公共利益、公民权利影响较大，强化对行政规范性文件的管理和监督，特别是把制定程序纳入法治轨道，是全面推进法治政府建设过程中必须解决的难点问题。制定《行政规范性文件制定程序条例》既是当前法治政府建设的重要课题，又是理论界面临的重大研究议题，期待研讨会能够形成重要的理论成果来助推行政规范性文件法治化进程。

（中国法学会副会长、中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学校长马怀德教授）

全国人大宪法和法律委员会委员、中国法学会副会长许安标指出，本届研讨会围绕《行政规范性文件制定程序条例》中的理论和实践问题进行研讨，具有重要的理论和实践意义。行政规范性文件在依法行政、法治政府建设中具有重要功能作用，《行政规范性文件制定程序条例》的起草，要明确行政规范性文件的调整对象和适用范围；坚持科学立法和依法行政的原则和精神要求；健全合法性审查、合理性审查、平等保护审查和宏观政策性取向一致性评价、风险效果评估、定期清理和专项清理等机制，严把审查审批关。

（全国人大宪法和法律委员会委员、中国法学会副会长许安标）

司法部党组成员、副部长胡卫列认为，本届研讨会对于落实二十届三中全会相关要求，推进规范性文件合法性审查机制的法治化具有非常积极的作用。《行政规范性文件制定程序条例》的研究、起草和推进工作，要提高政治站位，以习近平法治思想为指导，深入学习领会党中央的决策部署，准确将其转化到立法成果；要坚持实践导向和问题导向，认真梳理实践问题，总结实践成果并将其转化为立法成果；要坚持守正创新，立足中国国情，努力探索和完善具有中国特色的行政规范性文件法治化制度体系。

（司法部党组成员、副部长胡卫列）

会议第二阶段为主旨发言，由全国人大社会建设委员会专职委员周佑勇主持。

（全国人大社会建设委员会专职委员周佑勇）

全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰介绍了近年来全国人大通过对公民组织提出的审查建议开展依申请审查、移送审查等方式，对行政规范性文件进行审查监督的情况，并指出要通过备案审查工作进一步推动行政规范性文件制定工作的规范化、法治化。

（全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰）

司法部行政复议与应诉局局长周院生认为，新修订的《行政复议法》健全完善了行政规范性文件附带审查制度，扩大了附带审查的范围，明确了附带审查的程序和处理方式，强化了附带审查处理结果的法律效力，增强了行政复议附带审查制度的可操作性。实践证明，把行政规范性文件纳入行政复议审查范围非常必要，这是对行政规范性文件的有效监督方式。下一步需要研究行政规范性文件的边界、主体、内容、制定程序及监督机制等问题。

（司法部行政复议与应诉局局长周院生）

最高人民法院行政审判庭副庭长梁凤云以“行政规范性文件司法审查的关键规则”为题发言。梁凤云副庭长指出，在规范性文件司法审查中要把握八个规则：一是，行政诉讼法规定的合法性审查具有全面性，包括本诉审查和附带性审查；二是，基于法律适用活动的特点，规范性文件审查是人民法院的法定权力；三是，规范性文件识别标准一般采取形式判断主义，而不是实质审查主义；四是，规范性文件审查采取客观审查的标准，不采取当事人主张的主观标准；五是，作为第二次法律适用，规范性文件注重权限审查；六是，规范性文件具有公务性和公众参与性，规范性文件程序审查重在通知和评论两个核心程序；七是，规范性文件不同于一般处分，要严格区分一般处分和规范性文件；八是，基于规范性文件审查的附属性，规范性文件审查的结论具有谦抑性。

（最高人民法院行政审判庭副庭长梁凤云）

司法部行政执法协调监督局综合处处长、二级巡视员李秀群介绍了全国行政规范性文件制定和管理的有关工作情况以及《行政规范性文件制定程序条例》的起草背景，并建议对行政规范性文件的范围、制定程序、审查标准、工作保障、备案审查、责任体系等问题作进一步研究。

（司法部行政执法协调监督局综合处处长、二级巡视员李秀群）

中国政法大学法治政府研究院副院长、国家监察与反腐败研究中心主任曹鎏教授介绍了《行政规范性文件制定程序条例》（专家建议稿）的起草情况。曹鎏教授指出，党中央、国务院高度重视行政规范性文件制定和管理监督工作，行政规范性文件法治化进程涉及初步探索期、统一规制期、法治化新阶段共三个阶段。按照法治政府建设的阶段性部署，地方有关行政规范性文件立法积极性较高，并呈现出立法效力层级以及规制内容的多样化、立法模式的多样化、立法更新进度不一等特点。同时，厘清行政规范性文件的识别标准、明确行政规范性文件的范围和种类、优化制定程序、构建大监督体系以形成监督合力、夯实智能化保障的实现路径等难题凸显。《行政规范性文件制定程序条例》（专家建议稿）旨在实现对行政规范性文件的全周期管理、全覆盖监督、高质量要求、数智化推进以及法治化保障，以提高行政规范性文件质量，推进法治政府建设，维护国家法制统一。专家建议稿的亮点和创新有以下几个方面：一是明确行政规范性文件的内涵与外延，并进行分类管理；二是构建行政规范性文件法治化与高质量建设的基本原则体系；三是明确行政规范性文件相关工作的责任主体；四是建立行政规范性文件制定程序的多种模式；五是构建行政规范性文件合法性与合理性双维度审核标准体系；六是强化行政规范性文件全过程全方位监督；七是加强行政规范性文件信息化和智能化管理。

（中国政法大学法治政府研究院副院长、国家监察与反腐败研究中心主任曹鎏教授）

会议第三阶段为地方立法经验介绍，由广东外语外贸大学党委书记、中国法学会行政法学研究会副会长石佑启教授和中国社会科学院人事教育局副局长、中国法学会行政法学研究会副会长兼秘书长李洪雷教授共同主持。

北京市司法局党委书记、局长崔杨从五个方面向介绍了近年来北京市行政规范性文件制定管理工作的举措和经验：一是坚持党的领导，确保正确的政治方向；二是加强制度建设，确保工作规范有序开展；三是预防与监督并重，确保文件制发合法有效；四是健全工作机制，提升工作质效；五是夯实能力建设，提升文件质量和审核水平。

甘肃省司法厅党委书记、厅长谢又生分享了甘肃省提升行政规范性文件的法治化工作的经验：一是聚焦顶层设计，突出指挥棒作用；二是聚焦关键环节，突出压舱石作用；三是聚焦制度落实，突出助推器作用；四是聚焦信息化建设，突出支撑作用；五是聚焦研究基地建设，突出强理论作用。

广西壮族自治区司法厅党委书记、厅长李道军指出，近年来广西通过制度化、规范化、流程化、专业化建设切实推进行政规范性文件法治化工作。结合地方工作实际，他认为《行政规范性文件制定程序条例》（专家建议稿）要处理好规文与非规文的关系、前端与后端的关系、内审与外审的关系。

（广西壮族自治区司法厅党委书记、厅长李道军）

浙江省司法厅党委副书记、副厅长、一级巡视员劳泓介绍了浙江省行政规范性文件法治化工作情况：坚持制度先行，推动行政规范性文件管理规范化；坚持立法引领，推进行政规范性文件管理法治化；坚持守正创新，促进行政规范性文件管理高质量发展。他建议国家层面加快行政规范性文件统一立法的进程，通过健全顶层设计推动行政规范性文件法治化建设和体制机制高质量发展。

（浙江省司法厅党委副书记、副厅长、一级巡视员劳泓）

安徽省司法厅党委委员、副厅长蒋文斌对安徽省行政规范性文件法治化工作进行了全面介绍，并重点对新修订的《安徽省行政规范性文件管理办法》中有关行政规范性文件的定位、审查内容、有效期、信息化建设等条款进行了阐释。

（安徽省司法厅党委委员、副厅长蒋文斌）

山东省司法厅备案审查处处长、二级巡视员王强介绍了《山东省行政规范性文件制定和监督管理办法》的制定情况：一是完善了规范性文件制定和监督管理的原则；二是规定了制定规范性文件的基本要求，明确制定规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式；三是强化了规范性文件制定前评估，特别是风险评估；四是完善了公开征求意见和专家论证制度；五是对合法性审核作出具体规定；六是对有效机制进行了调整；七是健全实施后评估和清理工作；八是强化了监督检查法律责任。

（山东省司法厅备案审查处处长、二级巡视员王强）

辽宁省司法厅二级巡视员林宏杰分享了辽宁省在行政规范性文件地方立法方面的经验和做法：一是始终坚持党的领导，强化鲜明政治导向；二是始终坚持服务大局，强化鲜明效能导向；三是始终坚持立法为民，强化鲜明民意导向；四是始终坚持调查研究，强化鲜明进取导向；五是始终坚持职责定位，强化鲜明职能导向。

（辽宁省司法厅二级巡视员林宏杰）

与谈人中国政法大学法学院教授、国务院参事焦洪昌指出，七位报告人的报告具有问题清、情况明、数字准、效果好、针对性强等特点，报告内容的典范性、模范性强，充分展现了地方政府在体制机制、能力建设上持续发力的良好效果。与谈人浙江大学光华法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长章剑生对行政规范性文件中的核心问题，包括概念界定、中央和地方不同层次的建设以及审查标准等提出了真知灼见。华南师范大学法学院教授，中国法学会行政法学研究会副会长薛刚凌提出了行政规范性文件的范围、制定主体、分类、程序等四方面困惑。清华大学法学院教授、公法研究中心主任，中国法学会行政法学研究会副会长余凌云指出在立法中要明确行政规范性文件的定位、行政规范性文件与规章在制度能力上的差别等问题。

李洪雷教授总结指出，行政规范性文件的概念界定中要思考六对关系：一是法和非法的关系，法规范和非法律规范的关系；二是内部效力和外部效力的关系；三是涉及和影响的关系；四是权利和利益的关系；五是创设和执行的关系；六是规范和政策的关系。

会议第四阶段为研讨与交流，围绕《行政规范性文件制定程序条例》（专家建议稿）各章节展开，与会领导和专家围绕上述议题进行了充分交流。

第一单元以“总则（第一章）”为议题，由清华大学公共管理学院政府法制研究中心主任、中国法学会行政法学研究会顾问于安教授和上海政法学院法律学院教授、中国法学会行政法学研究会学术委员会副主任关保英共同主持。全国人大常委会法工委行政法室副主任刘海涛，上海市人民政府办公厅法律事务处副处长李幸祥，四川省南充市司法局党委委员、副局长佘朝敏，上海交通大学凯原法学院特聘教授、中国法学会行政法学研究会学术委员会委员朱芒，中国法学会法治研究所副所长姚国艳，新华文摘杂志社编审王青林，中华全国律师协会行政法专业委员会主任、北京市观韬律师事务所高级合伙人吕立秋，中国政法大学科研处处长、《行政法学研究》副主编王青斌教授，浙江大学立法研究院副院长郑磊教授，武汉理工大学法学与人文社会学院教授申来津，吉林大学法学院副教授、《当代法学》责任编辑鲁鹏宇等专家学者先后发言。专家学者围绕专家建议稿的整体思路和结构，行政规范性文件的概念界定及分类、范围及边界、基本原则、制定主体等进行深入讨论。

第二单元的研讨与交流以“立项和起草、审核、决定和公布、解释和备案（第二章、第三章、第四章、第五章）”为议题，由郑州大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长沈开举和西南政法大学纪检监察学院执行院长、中国法学会行政法学研究会副会长谭宗泽教授主持。浙江财经大学法学院教授张旭勇，自然资源部行政复议委员会办公室副主任李炜，北京市第一中级人民法院党组成员、副院长程琥，文旅部政策法规司法制建设处处长郭志平，北京市教育委员会督政处处长王艳霞，山东省济宁市司法局党委书记、局长王庆峰，延边大学法学院院长吴东镐教授，北京外国语大学人事处副处长姚金菊教授，甘肃政法大学民商经济法学院教授俞金香，西北政法大学行政法学院副教授周敏等专家学者对行政规范性文件的合法性审核和合理性审核、风险评估、部门分工、程序控制、动态跟踪等方面提出具体、有价值的意见。

第三单元的研讨与交流以“后评估和清理、信息化和智能化、监督和法律责任、附则（第六章、第七章、第八章、第九章）”为议题，由西北政法大学法治陕西建设协同创新中心主任、中国法学会行政法学研究会副会长王周户教授和《中国法律评论》常务副主编、编辑部主任袁方主持。北京市财政局法制处处长、二级巡视员陈以勇，全国人大常委会法工委行政法室处长母光栋，住房和城乡建设部法规司法规处处长鹿欣，辽宁省大连市司法局党组成员、副局长杨劲松，北京航空航天大学法学院教授王锴，河南师范大学法学院教授袁勇，北京北大软件工程股份有限公司法治科技产品总监孙苗苗，北京金诚同达（上海）律师事务所二级律师，湖南理工学院法学院特聘副研究员钟扬民等专家学者对《行政规范性文件制定程序条例》（专家建议稿）的相应条文进行系统讨论。

闭幕式由曹鎏教授主持，司法部行政执法协调监督局副局长、一级巡视员孔祥泉进行总结与致谢。孔祥泉副局长肯定了本届研讨会的价值和意义，指出本届研讨会阵容强大、规格高，内容丰富、主题明，成果明显、研究深。面向未来，要通过提高思想认识、坚持问题导向、注重经验总结、开展专题调研等方式不断完善《行政规范性文件制定程序条例》（专家建议稿）。曹鎏教授表示，本届研讨会得到了理论界和实务部门的积极支持，并指出“行政规范性文件法治化与高质量建设”系列研讨会旨在打破学科壁垒，开展跨学科对话，推动理论和实践的互动互融，通过打造行政规范性文件职业共同体，合力推进中国特色行政规范性文件理论体系和制度体系的发展完善。曹鎏教授认为，本次研讨会进一步凝聚了思想共识，深化了对立法难题的认识，结合《行政规范性文件制定程序条例》（专家建议稿）的完善，仍需关注六个方面的问题：一是立足于新的时空方位，应树立新理念、秉承新思维，在政府治理体系和治理能力现代化和法治政府建设率先突破的时代背景下思考行政规范性文件法治化的目标导向，统一立法既应实现行政规范性文件制定的必要性、科学性、合法性、规范性、高效性、灵活性的有机统一，又要解决好前瞻性、面向未来的难题；二是关于条例名称的选择和专家建议稿的立法模式问题，既要强化对制定程序的规范，又要解决好管理和监督等全生命周期规制问题；三是要进一步研究行政规范性文件的识别要素，既要能够精准识别行政规范性文件，又要防止出现“脱轨”甚至“逃逸”等问题；四是要进一步实现专家建议稿的体系化、内涵式发展；五是要处理好严格规范和高效灵活的关系，实现程序的类型化、精细化；六是信息化和数智化统一规范的可行性与实现度等问题。

（司法部行政执法协调监督局副局长、一级巡视员孔祥泉）

本届研讨会紧紧围绕“《行政规范性文件制定程序条例》（专家建议稿）”展开，近八小时的热烈讨论充分体现出理论界和实务界对行政规范性文件制定程序条例立法的热切关注，也是专家学者身体力行推动规范性文件法治化进程的重要体现。据悉，“行政规范性文件法治化与高质量建设”系列研讨会系由中国政法大学法治政府研究院发起并承办，中国法学会行政法学研究会主办，法治教育网和北大软件支持。第三届研讨会将进一步聚焦行政规范性文件统一立法工作中争议较大的问题持续深入讨论。