教育体制的运行应遵守正义美德，在实践层面，高等教育的改革也应体现出公平的美德。唯如此，改革才能沿着帕累托最优的轨迹变迁，并给整个社会带来福祉的增加

李侠 上海交通大学科学史与科学文化研究院教授

吕慧云 上海交通大学科学史与科学文化研究院博士生

2016年6月30日，中国教育部官网宣布一批规范性文件失效，其中包括《关于补充高等教育“211工程”三期建设规划的通知》《关于继续实施“985工程”建设项目的意见》等。这个信息引发教育界的广泛猜测，很多人认为这是教育部明确废除型塑中国高等教育的两大工程。教育部在随后的解释中明确指出，所有这一切的改革，都是为了贯彻党中央国务院于2015年提出的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，基于这个新的战略目标的安排，将过去20多年间主导中国高等教育格局的“985工程”大学、“211工程”大学、“优势学科创新平台”，以及“特色重点学科建设”等重点建设项目，统一纳入世界一流大学和一流学科建设的轨道，这就是当下国人热议的高等教育“双一流”战略目标。

在探讨双一流建设的远景之前，我们需要对以往高等教育改革的成败得失做一些回顾，由此才能避免出现“过去不再启示未来”的情况。

中国高等教育布局结构与现状

当下中国高等教育的结构，如果粗分是四层结构，从最核心向外扩展分别是：“985”高校、“211”高校、普通本科院校以及高职高专。如果再细分就是六层结构，新增加的两层都发生在“985”高校层面，即“2+7”模式，其中2是指北京大学与清华大学，7是浙江大学、复旦大学、上海交通大学、南京大学、中国科学技术大学、哈尔滨工业大学、西安交通大学，这就是所谓的C9联盟。中国高校的金字塔结构的形成，既有历史积累的原因，也是制度安排的结果。其间，起到决定性作用的是“211工程”与“985工程”的实施。

“211工程”缘于1993年党中央国务院提出在21世纪建设100所重点大学的构想，实际建设了112所大学；而“985工程”，则是1998年江泽民在北大校庆时代表党中央和国务院提出的建设若干所具有世界先进水平的一流大学的设想，前后两批共有39所大学入选。2011年以后教育部已经明确宣布两大工程关门，不再新增设学校。

至此，中国高等教育的顶层结构布局彻底固定下来。

根据教育部最新统计数据，截至2016年5月30日，中国大陆目前共有各类高等学校2879所，其中普通高等学校2595所（含独立学院266所），成人高等学校284所。

这些高校的地域分布大体能反映出两个现象：其一，高校数量分布与区域经济发展状况直接相关；其二，高校质量的分布存在结构性失衡（请参见图1）。

重点大学与非重点大学的区分，可以作为代表高校质量的一个硬性指标，为了凸显中国高校在质量分布上的这种区域性结构失衡，可以看看由国家认定的重点高校（“211”高校）的区域分布（参见图2）。

“211”高校存在高度集中现象，而且这种集中现象并不与区域经济发展状况直接相关。造成这种过度集中的原因有二：其一，传统上的教育发达之地，如北京、上海、江苏等地；其二，这种分布结构直接呈现了制度安排的结果，而且一旦确定，就终生“黄袍加身”。没有入围的高校再怎么努力也无法进入，因为准入大门制度性地关闭了，反之，那些入围的高校，不论多么无所作为，也仍然被称作重点大学，享受着特殊的经费分配原则，仍然吸引着优秀学生的报考。这种僵化的制度设置存在着严重弊端。

高校质量分布结构不平衡最严重之处，在于最顶端大学的结构分布，即“985”高校的区域分布，而“985”高校被视作重点大学中的重点（参见图3）。

从图3可以清晰发现：中国的一流高等教育资源分布结构严重不平衡。造成这种局面的原因主要有两个：首先，传统的因素，比如大多一流高校都分布在历史文化悠久、经济条件比较好的地区；其次，这个分布结构还与制度安排有密切关系，比如湖南省与陕西省。

众所周知，重点大学是高端人才的蓄水池，这个蓄水池不但可以留住高端人才，而且可以源源不断地吸引到优秀学生。从这个意义上说，这种布局结构对于中国区域的知识储备影响深远。

比如，加起来人口占中国人口七分之一的河南省与河北省，竟没有一所“985”高校，导致这两省的高端人才储备及吸引人才的能力都受到很大的限制，这种限制经过时间的放大作用，会导致当地的经济发展受到影响。同时，这个短板也限制了该区域文明程度的提升，如大多世人认为这个区域的人很“土”，形成这种认知偏见的部分原因也在这里。毋庸置疑，这个区域已经事实上陷入马太效应的劣势累积陷阱，经过时间的累积放大作用，如果不从结构上改变，这种认知偏差会越来越大，而且影响深远。

衡量高等教育改革的两把尺子：公平与平衡

衡量高等教育改革可以有很多视角，但具有根本性意义的尺度却是从制度美德的角度出发的，这是所有改革最基本的伦理基准线。按照柏拉图在《理想国》中的经典表述就是：城邦的最大美德是正义。把正义理念落到实践层面那就是公平。而教育体制只是众多制度设置中的一种，因此，它的运行也要遵守相同的正义美德，在实践层面，高等教育的改革也应体现出公平的美德。只有如此，改革才能沿着帕累托最优的轨迹变迁，并给整个社会带来福祉的增加。

那么，高等教育改革的公平该如何体现？是按空间分布公平，还是按人口密度分配来兑现公平？

我们认为，显然是后者，即改革的最终目标是服务人，高等教育的改革更是如此，即基于人口密度的公平。那么，整个设置的理论基础是什么？众所周知，所有的改革都要从现有的基础上起步，为了深入探讨改革的公平基础，我们需要对当下高等教育的资源配置基础做些简单梳理。

按照财政部和教育部的最新统计口径，教育经费大体有五个来源，国家财政性教育经费、民办学校举办者的投入、社会捐赠、事业收入及其他教育经费。

其中，主要部分是国家财政性教育经费，约占教育经费总量的80%。为了简化分析，我们以国家财政性教育经费的投入与配置作为分析的基点。2013年全国教育经费投入总量为30365亿元。其中，用于普通本科教育6523亿元，占总教育经费投入的21.48%，即总教育经费中的五分之一多一点用于高等教育；总教育经费中，国家财政性教育经费投入为24488亿元。其中，普通本科教育经费为3973亿元，占国家财政性教育经费投入的16.22%，换言之，国家财政性教育经费投入中，只有约六分之一的经费投入高等教育，考虑到中国大陆有2879所高校，平均下来每所高校也就1.38亿元，由此可见，各所大学都处于经费严重紧张状态。因此，来自于国家财政性的教育经费的配置才是体现公平的主要着眼点。

高等教育的发展时刻离不开各种资源的支撑，其中最为重要的是经费资源，没有适当的经费支撑，高等教育的改革很难有大的作为。然而，中国高等教育经费的分布在区域之间存在很大差距（参见图4）。一些传统经济发达地区，有更充足的经费支持，可以预见，那些有较强经济实力的高校更有能力、意愿及可能性去改变高等教育的面貌。同时，这组数据也预示着一些区域的高校在下一轮竞争中的处境将更加艰难。

这里存在一个“抽水机”现象，发达地区会把优质资源从不发达地区抽走。比如，人才的逆向流动，如果无法阻止这个现象，欠发达地区高等教育的处境将会更加边缘化，从而陷入进退维谷的境地。面对这种可预见的结局，我们还需要细分各区域教育经费的构成，只有如此，才能发现问题所在。

由于中国高校的主要经费收入源于政府公共财政预算经费，而公共财政教育经费主要包括两部分，公共财政预算教育经费与各级政府征收用于教育的税费。从图5中，可以清晰发现三个问题：其一，各区域的高等教育经费大部分来自公共财政预算经费；其二，各区域来自地方税务用于支持高等教育的经费比例很小；其三，经费分配严重不均衡，主要集中于一些经济发达地区，排名后15个省征收的用于教育的税费总量也仅仅与北京征收的用于教育的税费总量持平。这个数据很令人震惊，客观地说，各级地方政府的税收总量要远远高于北京，但是他们为什么不舍得在教育上投入呢？

这是很具有中国特色的现象，分析起来无非以下原因：首先，教育投入回报的回收期较长、显示度比较低，不符合政绩工程期待的立竿见影和“短平快”的要求；其次，担心教育投入会便宜了别人，因为人才会流动，即便真金白银投入了，一旦毕业都走了，为别人培养了人才，感觉自己吃亏了。这就是区域管理者对高等教育特有的短视性偏见。

管理者没有意识到：高等教育是当地最大的人才蓄水池，投入了经费，改善了当地教育的存在状况，会吸引更多的人才来此工作和学生来此求学，从而形成人才的局部集聚效应。反之，不舍得投入，现有的人才会流失，优秀的学生也不愿意来，从而陷入人才的荒芜之地。

从长远来看，人才的丰裕程度，直接标度了当地文明基准线的高度，以及制度成本的高低，而这些都是经济持续发展所必须的条件。

抛开教育体制僵化不谈，仅从公共财政的预算分布来看，北京获得的经费总量相当于后10个省的总量，这一数据显示的意义巨大，即北京从公共财政中获得了584亿元的经费，是全国区域中获得最多的，北京征收的地方税务中用于高等教育的经费也达到了14.2亿元，在全国位列第四，仅次于上海、浙江与江苏。排名第一的上海，征收的税费中有51亿元用于高等教育。这组数据也恰恰反映了各级地方政府对于高等教育的真实态度，很多省份仍然沿袭了自己不出钱，一味伸手向国家索要份额的策略，这是很不负责任的行为，长此以往，高等教育在这种地方只会在马太效应的陷阱里愈陷愈深，无力自拔。

就目前情况而言，中国高等教育的马太效应现象非常明显。马太效应的弊端在于资源过度集中，从而遭遇边际出产递减的硬性约束。此时，为了化解马太效应的弊端，只要有相应区域仍处于边际产出递增区间，就会起到一些分流作用，从而实现资源的最优配置。那么在各区域间哪里有更合适的发展空间呢？

要使高等教育改革能够获得成功，需要两个必要条件：其一，这个区域要有一定的经济规模，换言之，要有投资于教育的能力，画饼充饥无济于事；其二，这个区域必须要有适度的人口总量，因为教育改革最终要落实到最大多数人的头上，只有如此，改革的现实收益和潜在收益才能得到最大限度上的彰显与认同。

基于这两个硬性条件，图6中显示的是2015年全国各区域GDP的排名情况，从中大体可以发现，满足第一个条件的区域分布状况。从图6可以清晰看到排名前14名的省份都已经进入到2万亿元俱乐部（第14名安徽省的GDP为2.2万亿元），这个经济体量可以满足第一个条件。因此，可以明确地说，这14个省份更有能力加大高等教育的投入，并进行高等教育改革。

然而，这14个省里河南和河北两省没有“985”高校，而两省的经济总量达到6.68万亿元——相当于世界上一个中等体量的国家，2015年墨西哥产值11614亿美元，世界排名第15名。更为重要的是两省拥有庞大的人口基数，2015年数据显示，两省拥有人口达1.67亿人——孟加拉国人口1.64亿人，排名世界第八。因此，这个既有进行教育改革的经济实力，又有改革的现实紧迫需要的区域，应该有一到两所一流品质的大学，如果两省能够实现教育改革联盟，那么此举对于中国未来的样貌改变意义巨大。

造就从马太效应到虹吸现象的通道

新一轮高等教育改革从表层的去特权称号开始，仅具象征意义，并未涉及到实质，如果这次改革没有后续的有力跟进与资源支撑，意义有限。人们早已默认那些著名大学的存在，即便那些称号不在了，但其根底未变。因此，为了使这次改革能够真正走向深入，后续的跟进必不可少。

基于上述分析，后续跟进应该分两个层面来进行：首先，各级地方政府应该努力创造条件，让区域高等教育得到实质性的支持，这些支持是多方面的，涉及经济、制度、文化，可以说地方政府能够利用的政策工具有很多：加大教育投入，使用于高等教育分配的资源总量增加，然后，再在分配中体现最低限度的公平，以此倒逼公共财政教育经费分配额的公平。

客观地说，在世界主要发达国家中，中国的教育投入一直严重偏低。我们费尽千辛万苦达到的教育投入占到GDP的4%，这个标准也是世界银行在30年前的世界平均水平。现在，主要发达国家的这一数据大多在6%－8%之间。由此不难想见，我们的教育面临的困境主要源于制度安排。北京大学周程教授在其评价日本获诺奖出现“井喷”现象时指出：日本在经济起飞年间对于教育的投入占GDP的8%以上。这也间接解释了为何日本科技界在诺奖上的表现如此突出。

反观国内，中国已经是世界第二大经济体，但在教育上的投入仍然是小家子气，吝啬到捉襟见肘的地步，这是很吊诡的事情。决策者总是想方设法地把教育投入转嫁到民众头上，然后分享其未来的社会收益，问题是这种贪小便宜的思路，危害很严重，这种短视导致社会变迁和文明提升的进程被制度性遏制。

任何管理者都要明白，投资于教育就是投资于未来。诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨早就证明：投资于人才资本是边际产出递增的行为。这应该是全社会的共识。因此，教育资源的配置与分配必须基于公平原则进行改革，否则任何教育改革都是一句空话。

抛开国家层面的改革不谈，仅就地方政府而言，也应该深刻意识到高等教育改革的意义。由于当下的中国高等教育已经陷入马太效应，开始出现边际收益递减现象，因此，可以借助这个机会实现后发优势。

笔者这几年一直在思考，区域间是否也会出现人才与资源的“虹吸现象”？所谓虹吸现象就是一个简单的物理现象：水会从高水平面的烧杯通过高于它的弯曲的联通管道，流到低水平面的烧杯里。它产生的根源在于两者之间存在压强差。如果措施得当，在高等教育改革的实践中也可以实现虹吸现象，即把人才和资源从高处吸引到低处。

基于这种设想，实现虹吸现象要解决两个问题：其一，联通渠道的完善性，即落后地区可以通过各种特殊的制度安排，为人才与资源的流动提供制度性便利，如户口、档案、人事关系等，当下的管理者对于吸引资源已经没有认知障碍，但是对于吸引人才仍然是首鼠两端的态度。中国在上一轮竞争中，南方区域通过实行“绿色通道”计划，完胜北方，其利用的就是降低制度成本的方法；其二，从经济学视角看，人才流动的边界条件是：流动的净收益=流动的预期收益—当下收益—流动成本≥0，当经济发达地区的生活成本直线攀升的时候，相当于降低了所在地个体的当下收益，已经产生了明显的挤出效应，所有这一切都相当于增加了人才流动的净收益与驱动机制，因此，欠发达地区可以充分利用这点，利用完善的制度环境（相当于降低制度成本），快速吸引人才，从而实现人才的集聚效应，而高校的建设与扩张相当于为人才提供了一个巨大的蓄水池。

另外，这次“双一流”计划与以往的“211”、“985”计划不同之处在于，这次改革是开放的，以往则是封闭的、一旦选定不再调整，这也是上一轮高教改革遭到诟病最多的地方。高校的分层应该是自然竞争的结果，而不是制度设计的结果。

此次“双一流”计划是动态调整，任何高校一旦取得实质性进步，就可以重新进入“双一流”系列。同时，那些表现欠佳的高校则会被无情踢出。这就为整个高等教育改革提供了激励机制，也为地方政府支持高等教育改革提供了明确的回报标的与直接的政绩收益。

高等教育改革是功在当代、利在千秋的伟大事业。遗憾的是，我们在这方面与世界的先进理念差距甚大，只想搭便车的思路是行之不远的。所有发达国家之所以重视高等教育事业，是因为他们看到了其巨大的潜在收益。在知识经济时代，以知识引领社会已成共识。管理者应该有耐心，克服短视的偏见。加大教育投入，基于公平原则分配资源，为教育改革取消各种制度性障碍。

我们每年出国留学的费用高达2000亿元，可见，仅就经济意义而言，高等教育改革是有巨大收益的。另外，意义更为深远的是，高等教育改革也是提升文明，改变群体落后观念，助推社会发展转型的有力杠杆。■

编辑：王小

（本文首刊于《财经》年刊2017：预测与战略）