与城中村改造,保障房一样, 政府收储扩围是必选项, 但救不了房市

发布日期：2024-09-18 14:16

来源类型：中国日报网 | 作者：鄧智堅

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#政府收储存量房是否可行#

2024年5月17日，中国人民银行宣布，设立3000亿元保障性住房再贷款。鼓励引导金融机构按照市场化、法治化原则，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房，预计将带动银行贷款5000亿元。

消息传出后，直接带动了股市的上涨，地产自媒体和个人自媒体们也做出了非常热烈的回应；与其相反的，基建融资领域自媒体较多认为政策力度较小，政策效果可能主要体现在增强信心方面。

6月20日，住房城乡建设部召开了“收购已建成存量商品房用作保障性住房工作视频会议”，并明确表示，要推动县级以上城市有力有序有效开展收购已建成存量商品房用作保障性住房工作。

回顾一年来的土地开发政策，我们深刻体会到主管部门的谨慎，在先前各种做法的空间中左右搏击。收购已建成存量商品房用作保障性住房工作，是城中村改造和保障房建设政策的重要组成部分，但是这些做法，都难以对救房市起到实质性作用。

一、与棚改相比：力度要小很多

(一) 棚改是双刃剑，本轮政策是单刃剑

棚改货币化做法的猛烈之处，在于它同时既提供了买方，也满足了卖方。

向棚户区被拆迁人发放货币作为拆迁补偿，如果被拆迁人没有其他房屋，较大概率要用拆迁款去购房来解决刚需问题。

这也是棚改货币化做法遭到较多批评的主要原因：虽然起到了救市的作用，但也可能同时拉高了房价，被拆迁人可能因此而受到了损失；而且，由于棚改地块更多是无收益地块，地方政府也因此背上了更多的隐性债务。

通过比较，读者可以体会到本轮“支持地方收购商品房做保障房”政策的谨慎之处：保障房没有交易性，而且，是否租用或者购买保障房，并不必然是一个刚需的问题。本轮政策是一个单刃剑。

当然，这也导致本轮“支持地方收购商品房做保障房”政策的力度，不会像棚改政策那样快速见效。

(二) 是不是猛药看剂量

棚改做法是以万亿为当量的，目前的“支持地方收购商品房做保障房”政策是以千亿为当量的。

除了棚改做法本身的副作用以外，保障房体系不仅具有提供社会保障、避免房改完全市场化副作用的功能，其本身还在一定程度上与商品房市场形成替代关系，具有冲击商品房市场的副作用，因此，短期内总量不可能太大。

我们分析，主管部门正是总结了棚改做法中的经验，力求避免副作用，精心考量之后，才推出的本轮“支持地方收购商品房做保障房”政策。

(三) 建立信心是更重要目标

信心如金，信心为王。

除了实际收入水平外，影响目前地产走势的主要因素是对收入和市场的预期。

人行鼓励国企下场，本身就是对信心的最好诠释。

股市和地产媒体欢呼雀跃的回应，也说明本轮政策起到了效果。

二、政策引起了一些担忧和遐想

(一) 政策可能会遇到的客观困难

收购商品房用作保障房的再贷款政策，在客观上，可能会遇到适用商品房较少、收购价格难以达成、租售前景不确定等困难。前两者会导致适用的场景变得狭小，后者租售前景困难，也会导致贷款主体的还款能力减弱，或者落实政策的犹豫不决。

不过，这些因素倒也不是阻碍政策的主要方面。

适用范围小：可以扩大范围嘛。目前的适用范围是“已建成未出售商品房”，如果政策效果好，可以考虑逐步扩大至“未建成”的商品房嘛，比如说，建了九成、八成，等等。

收购价格难以达成：主管部门可以考虑从小比例到大比例逐步制定补贴政策嘛。

租售前景不确定：目前我们看到的消息，期限是5年，如果政策效果好，主管部门可以考虑逐步延长期限嘛，延到25年嘛，长期限可以大大弥补短期限的不确定性。

如果政策效果比较理想的话，以上这些，目前还都不是事。

(二) 跟地方“以旧换新房”是两码事

有些读者把本轮“支持地方收购商品房做保障房”政策，与地方通过城投平台公司搞的“收旧房换新房”做法混淆在了一起。

地方通过城投平台公司搞的“收旧房换新房”做法，是地方和平台公司收购旧房，在被收购房人买新房时，给予一些优惠鼓励政策。

人行本轮的“支持地方收购商品房做保障房”政策，是提供再贷款支持地方收购“未售现房”做保障房，没有“换新”的环节。

地方通过城投平台公司搞的“收旧房换新房”做法，其实质主要是对购新房的一种优惠鼓励政策，类似于“减免契税”之类的政策。

当然，“收旧房换新房”措施的效力要远不及人行的“支持地方收购商品房做保障房”政策，内在逻辑、规模金额都无法跟人行本轮政策同日而语。

(三) 不会拓展到回迁安置房

有些读者联想到了用这个贷款买下的商品房，去做回迁安置房。

这个可不行。

这个是救市救人的钱，黄宏买年货的钱，你拿它买大哥大？那是不行的。

回迁安置房的本身属性，是一种可以交易的商品房。

低价收购困难开发商的商品房，然后做另一种商品房卖掉，地方政府和城投平台公司从中挣一笔？

这个想法倒也不是不行，但是，用皇上买马的钱干这个，不行。

那跟挪用救灾款吃鲍鱼有什么差异？

(四) 做期房的“房票”仍然是新增隐性债务

本来是一个救市措施，本轮政策不多见地强调“不新增地方政府隐性债务”。

在被拆迁人凭“房票”取得回迁安置房后，地方政府拖欠房屋开发商房款的行为，仍然是新增隐性债务行为。

接下来，我们回顾一年来的两项超重磅土地开发政策，读者可以充分感受到主管部门在政策发布上的谨慎用心。所出政策基本上都是“两手抓”，既有“左”；又有“右”，都是“既要……”、“又要……”类型。

客观上来讲，改革进入了深水区，任何一项政策，都有其有利和不足之处，必须在趋利避害中谨慎抉择。

三. 城中村改造: 拉GDP唯一路径, 但不能救市

(一) 城中村改造是当前提高GDP唯一办法

20年前，国家和地方就一直在做城中村改造，就一直在起到①低成本获得高GDP用途土地，②拉动消费，③降低进城成本等三大方面的作用。

只不过2014年以后，一些学者希望尝试转向土地收入以外的其他政府性基金收入或市场化收入，经历这10年的PPP专项债的失败后，不得已放弃了这些不切实际的想法，国家政策又回到了城中村改造的主线条上来。

城中村改造，主要是通过置换土地来实现降低土地生产要素成本的目的。

城中村改造通过对城乡结合部区域的改造，在确保农村耕地不减少的前提条件下，实现低成本获得工业或者商业用地的功能，从而提高GDP增长率。

简单的说，将城中村区域农村土地征用、改造为工商业用地，实现更高的GDP产出。

城中村改造的主要目标，并不是为了改善市容环境，而是征用农村农业土地把它改为工业或者商业土地，以较低的成本获得能够实施 GDP水平较高产业的土地。

一亩地玉米产出能够多少？几百块吧，如果是改为工业用地，一亩地的工业厂房能够生产出来多少GDP？商业服务业的产出就更多了。

我们在劳动力方面失去了廉价的优势以后，这是唯一的提高GDP的路径了，除了科学技术革命以外。

(二) 城中村改造能够拉动消费

城中村改造使得低收入农民或者是新进城市人口，获得用于居住的房屋，会拉动这些新获得房产人口的消费。

想象一下，为了乔迁之喜，居民同时支付的不直接用于购房的支出：装修、家具、家电等等支出，甚至娶一个媳妇。

所以，我国经济学者，以前通常用棚改的力度和汽车家电下乡的力度来衡量国家刺激消费政策力度的大小。

这是因为，棚改与城中村改造，差异仅在于改造区域，以及棚改属于新增债务，其他的主要方面，并没有什么不同。

(三) 城中村改造不能救房市

有些读者误以为城中村改造政策是为了救市而推出的。

产生这种误解的原因，大部分来源于对城中村改造历史的不了解。反证法去思考，会比较简单。在过去的二十多年里，房市在多数时间是上涨的，那个时候就有城中村改造政策，那时候的城中村改造政策，就不是为了救市而推出的。

一般的来说，城中村改造向市场提供更多的土地要素的供应，但另一方面，也活跃了土地一级市场和二级市场，从这个角度来说，城中村改造对于房地产市场影响是不确定的：增加小麦种植会加大面粉供应，但对现有面包市场是什么影响是不确定的。大概率是导致面包市场价格下降，至少不确定能起到救援面包市场的作用。

四、保障房：房改“逆操作”，也不能救房市

(一) 保障房政策：逆向行走兜底房改

房价上涨，一方面可能给开发商和地方带来更多的收益，另一方面，也增加了后进入城市人口的进入成本，抑制了城市发展水平的提升，也阻碍了低收入困难群体刚性和改善性需求的满足。

这种双刃剑的现象，在很多一、二线城市都表现得非常明显。

这也是本轮城中村改造政策重点强调保障房建设的原因，以实现低成本吸引人才的作用。对于地方政府来说，不仅要考虑眼前的卖地卖房，还应当考虑吸引人才的诗和远方、扶助贫弱的社会福祉。“稳定‘房住不炒’预期，助力构建‘低端有保障、高端有市场’的新格局”。

通过保障房政策，为低收入群体兜底，保障“居者有其屋”，促进引进人才，推动远期可持续性GDP的拉升，是保障房政策最重要的兜底意图。

(二) 杀伐果决的一刀切

几十年来，国家一贯重视保障房政策，先后出台了多个相关文件，但是，由于在总体上来说，保障房建设是地方的净投入(或者收入的净损失)，很多地方仍然希望通过在产权属性、交易年限等因素上的控制，以谋求保障性住房仍然能够在一定程度上保留其市场交易价值(或者说，谋求让一部分商品房附带上保障房属性的牌子)，以期尽量减少地方在这一商住土地出让环节中收入的净减少。

本轮保障房政策，完全一刀切断了保障房可能存在的商品房属性，彻底切断了地方保留保障房所在土地的部分收益的小心思。

以合理价格收购保障性住房以划拨方式供应土地，仅支付相应的土地成本。……对保障性住房实施严格的封闭管理，禁止以任何方式违法违规将保障性住房变更为商品住房流入市场。工薪收入群体购买的保障性住房不得长期闲置。如长期闲置、确需转让、因辞职等原因离开机关事业单位或企业的，由城市人民政府按规定予以回购。封闭管理的具体办法由城市人民政府制定。 关于规划建设保障性住房的指导意见

保障房建设的自身属性，决定了其很难实现净收益，这也是本轮城中村改造，格外强调“量力而为”，强调“具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进”，“坚持市场在资源配置中起决定性作用，……发挥市场的决定性作用”的缘由。

保障房建设14号文，不仅不是新的一轮“房改”，而且是“看得见的手”，对原先“房改”政策后市场“看不见的手”的一次逆向行走的必要修正。

(三) 保障房政策不能救房市

在三大工程当中，与城中村改造不同的是，因为保障房用地只能采取划拨方式，所以，对于地方来说是收入的净减少；而对于社会资本施工单位来说，这是一块政府采购的部分，并不会造成收入减少，更不会造成亏损。

无论地方采取专项债、借款、商品房配售，或者其他什么样的方式也无所谓，因为无论采取什么样的方式，一般来说都不会造成保障房建设环节的亏损，同样也无法避免地方政府在土地方面的收入净损失。

保障房政策严格切断了其商品流通性，因此与原有政策下保障性质住房和商品房均并不具备可比性。保障房是稀缺资源，需按照规定经审核批准给符合要求类社会群体的，谈不上有没有吸引力：需要的，就有吸引力；不需要的，就没有吸引力；但不是你需要就给你的。

保障房政策，对于地方来说，在相当程度上是土地出让收入净减少，所以①由于资金的有限，不可能大规模铺开，也难以成为满足刚需的主渠道，

②更难以对房地产行业雪中送炭；低价的保障房供应也会拉低市场的平均价格，很可能对现有市场起到抑制房价的作用，但也有可能对现房去库存起到一点作用，但由于吸取了之前完全货币补偿的经验教训，加上房票方式造成新增隐性债务的缺陷，总体来说，通过购买现房去库存而能起到的救市作用，预计将是非常有限的。

③双刃剑的另一面是，也不会在实质上严重冲击房地产行业，目前所出现的，可能主要是开发商在心理上的担忧和观望。