ABO环节并无违规举债可能

发布日期：2024-09-19 14:14

来源类型：司马南 | 作者：曾华倩

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一、凭借名称无法判断合规性

ABO是“授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)”简称，F-EPC是“有融资的工程设计、采购、施工总承包”的简称。

ABO的模式概念，指向项目中前期，主要描述了项目主体地位取得方式、项目含有建设和运营等内容；至于常说的F-EPC模式，信息量就更少了，仅仅指向项目中期，描述了项目中包含工程总承包和融资；至于E及P的环节，对于政信领域是没有什么意义的。

然而，合规性判定的关键环节，在于支付条件。通常的，指向项目的中后期。

因此，仅凭ABO或者F-EPC这样英文缩写所表述出的内容，根本不可能判断合规性。不考察支付环节，根本无法判断合规性。极端地说，如果不用付钱，那么无论JQKA2王怎样，都一定跟违规举债毫无关系的。或者说，如果仅限于ABO环节，并无违规举债的可能。

二、区分工程与服务的不同组合类型

我们认为，对于既有服务又有工程的ABO复合采购内容，应该把(项目/承接)主体提供的交付内容，1)主要“是服务还是工程”，结合2)其对应的付款条件作为关键的判断标准。其中，购买服务的，应该遵守购买服务的相关规定，采购工程的应该遵守采购工程的相关要求。

在附带服务条件的工程中，通过对于工程和服务的综合性绩效考核来确定支付条件，而不是单纯按照工程进度付款。

在涉及工程的服务中，对于虽涉及工程、但不涉及交付的，或者是“已经具备的工程设施或房产”，而且“向政府和社会公众均提供了服务”，尤其是服务内容属于之前政府购买服务指导性目录中曾提及的“公共教育、养老服务、住房保障、公共文化、公共体育、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护、社区建设、信息化建设与管理”等服务类型的项目，未形成财政的延后刚性支出责任的，不能确认为违规举债。

三、在支付环节判断是否违规举债

1. 违规举债的判断要点

按照，现行文件法规，地方政府除发行地方政府债券之外，只要是举借债务，就属于违规行为。判定限额外违规举债的条件，主要是判断是否为“债”。这个判断，可以总结成一个三字词语：谷子地。也即，造成了：

1.(GU)固化或相对固化的，

2.(ZHI)滞后的支出责任，而且这种支出责任，穿透来看必须是

3.(DI)地方财政终将承担的。

第一，必须是固化(或相对固化)的支出责任，即具有承诺或兜底性质的。合规PPP形成的支出责任不纳入违规举债的主要原因，即在于其支出责任是建立在对建设运营绩效考核基础之上的。

第二，必须是延期支付的支出责任，当期支付的情形，不纳入违规举债。

第三，必须是穿透来看应由财政承担的支出责任，不使用财政资金的情况，不纳入违规举债。

同时满足上述三项条件的，必定是违规举债；不同时满足的，需要视情况而判定。

对于ABO合规性的研判，也应当遵循这一规律。

2. 违规举债判断仅在于支付环节

判断包括ABO/特许经营在内的任何筹资模式的合规性，都要看付款环节是如何约定的。

违规举债，是指财政承担了延后的固化的支出责任；只有按此考核付款环节，才有可能对合规性进行研判；或者极端地说，如果不用付款就肯定不会涉及到违规举债。

3. 是否纳入预算与违规举债无关

是否判定为违规举债，与是否纳入预算，没有必然联系。假如纳入预算就合规了，那就年底前做好计划列入呗；对于客观上需要跨年度的工程，也没有办法在当年列入之后年度预算，仅能在编制当年预算时做出备注。

显然，预算与违规举债，并没有必然联系。纳入预算的违规举债，是明目张胆的违规举债；不纳入预算的违规举债，是偷偷摸摸的违规举债；二者都是违规举债。

4. 增加财政负担与违规举债无关

"不增加财政负担"与"不违规举债"没有必然联系。财政有其预算制度，进行收支两条线管理，由于收与支的不对应性，所以在违规举债的监管范畴中，并没有"增加负担与否"这个概念，在限额之外，只要产生了政府债务，即视为违规举债，都属于增加了负担，或者说，与是否增收是否造成负担没有必然联系。

举例来看，资金池模式、增收支付模式、招商奖励模式等，因为涉及了"固化延后财政支出责任"，即使并没有对现有财政造成负担或新增压力，也仍然属于违规举债模式类型。

新增财政负担，和，新增隐性债务，是完全不同的两个概念，二者没有任何必然联系。财政体制不是做买卖，违规举债的监管体系，也没有增不增加负担一说，固化其滞后支出责任的行为，都是违规举债。

譬如说，受托培养人才就像种树或者类似的公益性投资，不考虑年限长短的眼前利益情况下，绝对是收得回投资的——这也是新七公政信近年来研究的主要前沿课题之一：人力财政，——长远看，一定是不造成财政负担的，但目前人力财政设想仍然没能解决违规举债的问题。

5. 根据采购内容不同做出初步判断

(1) 因为涉及到B建设，所以纯服务的ABO一般很少见。

(2) 纯工程的ABO，需要按照施工进度付款，那么如果不按照施工进度付款，就是违规举债了。

(3) 涉及工程的购买服务项目，要看支付约定的具体环节，同时不能超出三年期限。这是绝大多数所谓“特许经营”的公用事业基础设施建设项目的违规之处。

所以，对于那些只有初步信息的ABO项目来说，一般来说很难判断合规性。

四、立项、采购和收入环节的合规性

政府投资项目按照《政府投资条例》的立项审核程序，企业投资项目按照《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定程序。

应注意的是，《政府投资条例》颁布实施之后，在财政性资金促使形成固定资产的公益性项目中，无论是以资本金注入还是政府付费等支付形式存在，无论是即期还是远期，无论是管理库还是42号文PPP项目，均在《政府投资条例》及相关规定的规范范围之内，均要开展可行性论证等程序。

对于政府投资项目，采取以企业作为投资主体立项的方式，通过备案等程序，来规避《政府投资条例》约束的做法是不恰当的，亦不能因此而绕开条例规范和违规举债监管。此外，如前节所述，ABO项目还必须遵守采购环节的相关规定。（来源：新七公政信）

五、服务内容

针对片区开发项目，我公司成立了专业的团队，吸收财务、工程、法律、造价、土地评估、招投标等专业人才，实际操作经验丰富，体系健全，能够为政府方及平台公司、项目公司提供如下服务：

1、模式设计：根据各方诉求及政策规定，设计项目投融资模式。

2、投资测算：根据控制性详细规划及修建性详细规划，梳理建设内容，编制项目投资估算表。

3、平衡测算：根据项目投融资模式、投资建设内容、还款来源等，对项目进行平衡测算，分析其财务投资可行性。

4、编制初步实施方案：根据前三项内容编制初步实施方案，将初步实施方案和各方进行沟通，达成一致条件。

5、编制实施方案：在初步实施方案的基础上深化，编制项目实施方案，用于政府上会审批，集团上会等，协助政府编制其他上会材料，协助上会汇报。

6、编制政府授权文件或协议：协助编制政府给平台公司的授权文件或协议，规避相关风险。

7、编制或审核招标文件：协助编制项目招标文件，确定招标条件。

8、编制或审核投资合作协议：根据项目实际情况编制或审核投资合作协议。

9、协助审核投标文件：协助审核投标文件、协助测算控制价。

10、确认性谈判：协助甲方确认性谈判。

11、协助审核股东协议、公司章程、施工合同等。

12、编制项目立项所需申请报告或工程可研（如需要）。

13、协助和银行沟通，根据银行融资需求编制或调整相应文件（如需要）。

14、为项目公司提供投资、财务、法律等顾问服务。

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